早在土地革命时期，中国共产党即在部分红军部队中创设军政委员会。抗日战争爆发后，红军进行改编，中共在八路军、新四军等部队中普遍设立军政委员会，作为党领导人民军队的最高机关。

一、军政委员会制度的缘起

在红军中建立党组织是中国共产党吸取大革命失败的教训，为加强党对军队领导而采取的一项重大措施。土地革命前期，以红一方面军为参照系，中共在红军部队建立了自己严密的组织系统、领导体制和工作制度。1927年9月，“三湾改编”确立“支部建在连上”的制度。党在红军中的组织系统为：连有党的支部委员会（支委）；营、团、师分别设立党的营委员会（营委）、团委员会（团委）、师委员会（师委）；军有党的军委员会（军委）或前敌委员会（前委），军团有党的军团前敌委员会，方面军有党的总前敌委员会（总前委）。党的工作机关设立司令部、政治部、经理处、军医处等。党的各级委员会对部队行使完全的领导权，举凡部队建设、作战方针、干部调配等重大问题，均须党的委员会讨论决定，由有关干部分工执行，不得擅改。部队建设的某些至关重要问题，还要由党的代表大会作出决定[1]。1929年12月，古田会议强调在红军中建立党的领导中枢，实行党委制等一系列根本原则。党委制在全国各红军部队中较普遍地建立起来。与 “支部建在连上”相配套的是，中共继续采用仿效苏联红军模式的北伐战争时期的党代表制度。自1929年起，红军中的党代表改称政治委员（连的政治委员从1931年起改称政治指导员）。土地革命中期，红军中党的各级委员会取消，由政治委员“全权代表制”代替党委制。1930年10月，中共中央颁布《中国工农红军政治工作暂行条例（草案）》，规定师以上部队政治机关中，设立负责处理党的日常事务的工作机关—党务委员会。各级党务委员会由各级党员代表大会选举产生，在特殊情况下，由上级政治部指定；书记一般由政治部主任兼任。1931年11月，赣南会议通过《关于红军问题决议案》，认为红军的党委制犯了“党的包办主义的错误”，因而作出取消红军党委制的决议。至1932年10月宁都会议时，各地红军先后用政治委员“全权代表制”取代党委制[2]。

军政委员会作为中共在人民军队中的最高领导机关，最早创设于土地革命后期。中共中央移驻江西瑞金伊始，即模仿苏俄体制，建立起以党为核心的党、军队、政府三套相对独立的系统。中央红军长征前夕，战况瞬息万变，形势极端危急，为了适应战略大转移的战时需要，党和政府系统全部并入军队。在紧张的战争状态中，党、军队、政权已融为一体，军队最高领导人在党政军三位一体体制中处于核心地位。在军队政治委员制取代党委制的情况下，为了适应新的斗争环境，加强党的集体领导，保证党的政策在红军部队中得到有效贯彻执行以及党统一领导根据地的党政军民开展全面工作，中共中央在远离中央领导并独立开辟新苏区的红六军团、红军北上抗日先遣队、红军西路军等红军部队中设立军政委员会。但是，军政委员会制度在中共领导的红军部队中并不具有普遍性。当时直接受中共中央和中革军委掌控的中央苏区的红一军团、红三军团中就没有设立类似的组织机构。闽西南军政委员会则是在闽西的红军部队与中央失去联系的情况下，由中央分局代表领导设立的军队与地方党政合组的军政委员会。因此，中共在红军部队中主要是实行政治委员制度。

从土地革命时期军政委员会的创设来看，中共借鉴了苏联在远东游击战争时期的经验，即在远离苏区单独作战的红军部队中成立军事委员会，到新开辟的地区开展建党、建军、建政的工作。军事委员会主席兼部队政委，便于单独作战时统一集中领导，统一行动[3]，例如，中共曾在红七军团设立的军事委员会即相当于军政委员会。土地革命战争时期军政委员会的组织机构包括部队首长及其副职等，主席一般由政治委员（或中央代表）担任。由于当时红军部队实行的是政治委员制度，政治委员对红军行动拥有最后决定权，故而政治委员在军政委员会的决策中起着举足轻重的作用。中央代表在部队中起着领导、监督和协调作用，并负责直接与中共中央和中革军委联系。军政委员会中政治委员和中央代表可以一身二任，其成员则大多包括红军部队中的军团长、参谋长、政治部主任，从而组成该部队的最高领导机关，管理党务、政治与军事。在设立军政委员会的红军部队中，其按照政治委员制建立的党组织形式没有变化[4]。在红军进行战略大转移的恶劣战争环境中，军政委员会这种体制不仅部分起着红军中党的委员会集体领导的作用，而且可以建党、建政、建军并指挥之，是党政军三位一体的临时性的组织机构，其职能超越了红军中党的委员会。

二、红军部队的改编

与军政委员会制度的设立

从1937年2月到抗日战争爆发前夕，国共两党就红军改编问题进行谈判。为了加强党对人民军队的绝对领导，同时为健全党的组织，以集体领导的方式来代替政治委员制度，中共中央决定在红军改编后的部队中设立军政委员会。

1937年5月10日，博古在苏区党代表会议上提出，在新形势下党对军队的领导，首先是“保障与巩固部队中的工农成份，共产党的单一领导”。为此，“实行红军中的单一首长制”；“在军师及独立行动之单位组织军政委员会”，“指导军队的全部政治和军事工作，并向党中央负责”[5]。大致在6月或7月，中共中央发出《关于红军中党及政治机关在新阶段的组织的决定》，对红军改编后在师以上及独立行动的部队中组织军政委员会，在团师以上组织党务委员会做出原则规定：“改编后的红军，为适应新的条件的变更，确定红军中实行单一首长制”；“同时为健全党的组织，以集体的领导方式来代替政治委员制度，故在师以上及独立行动之部队则组织军政委员会”；“为使党内的工作与一般的政治工作分开，党的工作与组织应有其独立系统，故在团师以上则组织党务委员会”[6]。为贯彻执行这一决定，8月1日，中共中央组织部发出《关于改编后党及政治机关的组织的决定》，具体规定：党的组织“师以上及独立行动之部队，组织军政委员会”。“指导全部的军事和政治及党的工作，并向上级军政委员会或中央负责”。军政委员会的人员组成，“由该部之首长及其副者和政治部主任等五人组织之（其余二人由上级指定）”，“其名单和书记均由上级军政委员会或中央指定与批准”。为了使军队中党内的工作与一般的政治工作分开，师团两级及总部和师的直属队组织党的委员会；旅营两级由军政主要干部组织特别小组；连队建立党的支部。各级党委会领导党的一切工作，保证党在部队中的绝对领导。并且还规定：政治机关“师以上设政治部，团设政治处”；“营设政治教导员，连队设政治指导员”[7]。同日，红军总政治部作出《关于新阶段的部队政治工作的决定》，指出“应该健全与加强红军中党的组织及其作用，党的组织，应该成为部队全部生活决定的骨干，成为一切政治工作的支持与依靠，而政治机关亦始终应保持其为党的工作机关的特点”[8]。强调改编后的红军必须坚持共产党在部队中的绝对领导。

1937年8月22日至25日召开的洛川会议决定，重新组成中共中央革命军事委员会（简称中央军委），统一领导各抗日根据地的武装斗争和军事建设。其成员由11人组成，毛泽东任书记（亦称主席），周恩来、朱德任副书记（亦称副主席）。8月25日，根据国共两党达成的协议，中央军委发布《关于红军改编为国民革命军第八路军的命令》，将驻陕甘宁边区的中国工农红军三大主力改编为国民革命军第八路军（简称八路军）。红军前敌总指挥部改为八路军总指挥部，以朱德为总指挥，彭德怀为副总指挥，叶剑英为参谋长，左权为副参谋长。红军总政治部改为八路军总政治部，以任弼时为主任，邓小平为副主任。八路军设3个师的建制：第一一五师，“以林彪为该师师长、聂荣臻为副师长，周昆为参谋长，罗荣桓为该师政训处主任，肖华为副主任”；第一二○师，“贺龙为师长，肖克为副师长，周士梯为参谋长，关向应为政训处主任，甘泗淇为副主任”；第一二九师，“以刘伯承为师长，徐向前为副师长，倪志亮为参谋长，张浩为政训处主任，宋任穷为副主任”[9]。8月29日，中共中央发出《关于成立前方军委分会及各师成立军政委员会的决定》，以朱德为书记，彭德怀为副书记，其成员9人，组成前方军委分会（1941年4月后改称华北军分会），受中央军委统辖。八路军3个师分别成立军政委员会：第一一五师由林彪、聂荣臻、罗荣桓、周昆、肖华组成，以林彪为书记；第一二○师由贺龙、关向应、肖克、甘泗淇、王震组成，以贺龙为书记；第一二九师由刘伯承、张浩、徐向前、陈赓、王宏坤组成，以刘伯承为书记[10]。各师军政委员会均受前方军委分会统辖。

1937年10月，经与国民党谈判，中共同意将在南方湘、赣、闽、粤、浙、鄂、豫、皖8个省14个地区活动的红军和红军游击队，改编为国民革命军陆军新编第四军（简称新四军）。国共合作抗战伊始，新四军不仅接受中共的领导，而且也接受国民政府军事机构的指挥，其组织序列和党的组织设置较之八路军方面要复杂一些。12月14日，中共中央政治局决定，撤销中共中央分局，成立中共中央东南分局（1938年11月后改称东南局）和中共中央军委新四军分会。其中新四军分会以项英为主席，陈毅为副主席。作为中共中央军委的派出机构，新四军分会负责领导新四军及新四军内党的事务，以确保中共对新四军的绝对领导。从1937年9月到1938年3月，新四军的领导机构逐步建立健全起来：叶挺为军长，项英为副军长，张云逸为参谋长，周子昆为副参谋长，袁国平为政治部主任，邓子恢为副主任。新四军的编制为4个支队（大致相当于旅的建制），分别由陈毅、张鼎丞、张云逸、高敬亭任第一、二、三、四支队司令员。新四军组建初期，支队大部建立了军政委员会，或与地方党政合组了军政委员会，江北指挥部成立了党的前敌委员会，江南指挥部成立了军分委[11]。根据目前掌握的资料，新四军最初的4个支队中，第三支队、第四支队设立了军政委员会。其中第三支队军政委员会由谭震林、张云逸、胡荣、赵凌波组成，以谭震林为书记；第四支队军政委员会由高敬亭、郑位三、吴先元、郑维孝、林维先、胡继亭、肖望东、戴季英组成，以高敬亭为主席（即书记）[12] 。