导语：如果把中国的改革开放比作一盘大棋，那么20世纪80年代初创办经济特区可以比作开局的兵卒过河；而以浦东开发开放为标志，改革开放在90年代初进入了一往无前的战略决战。开发开放浦东，有着特殊的时代背景：20世纪90年代初，国际上苏东剧变使世界社会主义发展遭受挫折，国内改革发展面临新的挑战。同时，全球产业结构和分工面临重大调整，经济全球化态势进一步显现。在这个重大挑战、重大机遇、重大抉择的历史关头，党中央、国务院立足战略全局，作出开发开放上海浦东的重大决策，向世界表明中国坚定不移推进改革开放的决心和信心，掀开了我国全面深化改革开放的新篇章。

浦东开发经历了一个反复酝酿决策的过程，这一过程也反映了对浦东战略定位的认识是一个不断深入的过程。邓小平同志面对严峻的国际经济形势以及各界对中国改革进程的担忧，高瞻远瞩地指出：“上海是我们的王牌。”1990年4月，党中央、国务院正式宣布浦东开发开放。这张“王牌”一经打出，也确定了浦东开发开放这一地方战略上升为国家战略。

解决上海的“城市病”

20世纪70、80年代，上海的城市基础设施建设欠账严重，“城市病”愈演愈烈。市区居民的居住矛盾相当突出，有几十万户家庭的人均居住面积低于4平方米，其中还有三万多户居民人均居住面积不到2.5平方米。此外，据统计，上海市区有80万只马桶、80万只煤球炉。同时，上海每万人拥有公交7.43辆。这是个什么概念？如果按照常规来计算，一辆公交车每平方米最多能站8人，但上海的乘车高峰，公交车上竟然每平方米就能挤满12人。

那时，上海不仅城市人口密度居全国最高，而且建筑密度也高达56%。按人口平均计算，每人拥有的道路只有1.57平方米，上海人均城市绿化面积仅0.47平方米。建筑之密，厂房之挤，道路之狭，绿化之少，均是全中国大城市之“最”。

事实上，新中国成立以后的相当长一段时间里，上海的经济发展在全国是独领风骚的。但是，从20世纪80年代初起，上海经济增长连续7年低于全国平均增长速度，曾经令上海人引以为傲的一个个经济指标桂冠相继跌落。于是，人们把目光投向了与浦西一江之隔，位于黄浦江以东、长江口西南、川杨河以北，紧邻上海外滩的浦东。

事实上，开发浦东，承载了几代人的美好梦想。早在1917年，中国民主革命的先行者孙中山先生就在上海香山路7号的一座花园楼房里，写下了他为中国绘制的复兴蓝图《建国方略》。在这幅蓝图里，他特别提出在浦东建设“东方大港”的构想。1921年，致力于家乡建设的著名爱国民主人士黄炎培召集同乡，创建上川交通股份有限公司，在浦东修建铁路。这条铁路，由庆宁寺一直延伸至南汇祝桥镇，全长33公里。铁路建成后，带来了纺织业的发展，也拉近了浦东与时代的距离。然而，伴随连年的战乱，浦东也与繁荣擦肩而过。1949年，上海解放后，市政府在浦东进行了相当规模的投资，改造老企业，兴建、扩建上钢三厂、高桥化工厂、上海耀华玻璃厂、沪东造船厂和上海炼油厂等大中型骨干企业，修建公路、港口、仓库等，各项事业也有所发展。然而，由于黄浦江的阻隔，市区段江上仅有轮渡，没有大桥等现代化交通设施，致使浦东的经济和社会发展严重滞后于浦西。

随着浦东人口的快速增加，“过江难”的问题越发严重，人们每天往来浦江两岸主要是靠摆渡。即便轮渡班次和线路不断增加，仍不能满足过江的需求。到80年代后期，仅仅从陆家嘴到延安东路外滩的陆延线一天就有超过20万的客流量。遇到大雾天停航，两三万乘客便滞留在码头上。甚至在1987年底还爆发了陆家嘴轮渡站踩踏事件，事发日踩死16人，重伤30人，近百人被挤伤，这一踩踏事件当时可谓震惊中外。

在很长一段时间，上海人都有这样一句口头禅—宁要浦西一张床，不要浦东一套房。在改革开放政策的推动下，浦东地区的开发建设问题被提到上海市委、市政府的重要议事日程。

充分的前期准备

从20世纪80年代初，上海就提出了开发浦东的构想，但这一构想的出发点是着眼于浦西人口密度的疏解与中心区工业企业的动迁。当时，围绕拓展上海城市发展空间不足等问题，各方面都展开了深入研究。

1980年2月，市规划局办公室的陈坤龙同志针对上海“城市病”严重的问题，在市建委的《基建情况》上发表《在浦东新区建设“新市区”》。该文章分析了开发浦东的4个有利条件，还提出了6项具体建议，是迄今为止所能查到的较早的关于开发浦东的建言。随后，他又以《向浦东广阔地区发展》为题，在《社会科学》杂志上发表文章，提出：“要从根本上改变上海城市的‘乱、挤、脏’的现状，出路在哪里？我认为：向浦东这一个广阔地区发展是比较理想的。”[1]随着专家、学者们对开发浦东建设新市区的研究日益增多，市计委、市经济研究中心等政府部门也重视起这个问题。

1984年4月，市计委、市经济研究中心和上海市社会科学院联合举办“上海经济发展战略讨论会”。来自全国各行各业的专家、学者代表300余人，第一次就上海未来的经济发展战略问题进行讨论，浦东开发问题也得到了与会者的响应。同年5月，中国建筑学会副理事长、华东建筑设计研究院首任院长金瓯卜在《上海市城市总体规划方案》专家讨论会上，分析了上海的城市性质，指出了主要问题和矛盾，系统论述了开发浦东的好处以及如何筹措建设资金等。他认为：“开发浦东是疏解上海中心城臃肿的一条最经济、最方便的捷径”。1986年2月和3月，由上海市经济研究中心和上海社会科学院部门经济研究所联合上海城市规划设计院等单位，组织全市城市建设方面的专家学者，先后召开了两次“上海城市发展战略研讨会”。这两次研讨会本着“敞开思想、端出问题”的精神，根据上海经济发展的战略方向、目标和要求，进一步研究了城市建设如何与之相适应，包括老市区怎样改造，新市区如何选址和建设；要不要扩建卫星城市；城市基础设施如何摆脱困境，走上良性循环等。会上，大家认为，必须要用建设新区的办法来支持老市区的改造，并形成了四个可供选择的方案：“北上”方案—沿长江南翼开发宝山、吴淞地区；“南下”方案—向邻近江浙两省的闵行、金山等地发展；“西扩”方案—向虹桥机场以西拓展；“东进”方案—跨过黄浦江开发浦东，振兴上海。

从发挥国际市场功能以及地理位置、对外资吸引力、疏解市区诸方面进行综合分析，“东进”为上策的思想很快占据主导位置。这是由浦东自身独特的地理位置决定的。外高桥有7公里长的深水岸线，可建40多个万吨级泊位，相当于黄浦江沿岸码头之总和。更重要的是，作为国际大都市，上海要发展在经济、金融、贸易以及交通枢纽方面的重要功能，从外滩可以向陆家嘴地区延伸，向宽阔的浦东新区拓展。

在汪道涵市长主持下，上海市人民政府对浦东开发进行了一系列可行性研究和论证。1984年12月，市政府和国务院改造振兴上海调研组联合向国务院、中央财经领导小组上报《关于上海经济发展战略的汇报提纲》，正式提出开发开放浦东的设想，并提出上海的城市和工业布局“重点是向杭州湾和长江口南北两翼展开，创造条件开发浦东，筹划新市区的建设”[2]。这一意见得到了国务院的肯定。1985年2月，国务院批复《关于上海经济发展战略的汇报提纲》时指出，“上海的发展要走改造、振兴的新路子，充分发挥中心城市多功能的作用，使上海成为全国四个现代化建设的开路先锋”[3]。

1986年7月，中共上海市委、市政府在上报中共中央、国务院的《上海市城市总体规划方案》中，就开发浦东提出设想：“有计划地积极建设和改造浦东地区。将划出一定地段发展金融、贸易、科技、文教、信息和商业服务设施。在陆家嘴附近形成新的金融、贸易中心，成为上海市中心的延续部分。”“通过精心规划，使之成为上海对内、对外开放都具有吸引力的优美的社会主义现代化新区。”[4]同年10月，国务院在批复《上海城市总体规划方案》中进一步指出：“当前，特别要注意有计划地建设和改造浦东地区。要尽快修建黄浦江大桥及隧道等工程，在浦东发展金融、贸易、科技、文教和商业服务设施，建设新居住区，使浦东地区成为现代化新区。”[5]

1988年5月，上海市人民政府召开“浦东新区开发开放国际研讨会”，时任市委书记的江泽民、市长朱镕基和市政府顾问汪道涵，与来自国内外的140多位专家学者共商开发浦东大计。在研讨会上，江泽民指出：“上海作为全国最大、位置最重要的一个开放城市，应该更进一步改革开放。开发浦东，建设国际化、枢纽化、现代化的世界一流新市区。”[6]并提出，开发浦东要再造“上海经济中心功能和对内对外枢纽的功能”，这一阐述，把浦东的开发在战略定位上又作了提升，即：不单单作为上海产业、人口的疏导区，而是作为城市发展战略的功能核心。

这一时期，中共上海市委、市政府发动全市干部群众，围绕上海经济发展面临国际和国内竞争双重挑战的严峻形势，开展“上海向何处去”的大讨论。组织以市委书记、市长为团长的上海市党政代表团赴广东等地学习改革开放的经验。同时，市政府抓紧规划方案的酝酿和制订，并着手多渠道筹措资金，进行浦东基础设施建设。1988年9月，江泽民、朱镕基、汪道涵在北京向中央领导专题汇报上海开发浦东新区的准备工作情况，中央领导强调指出：浦东开发的主要方针是利用外资，并同意建立开发浦东的筹备机构。

其实，在理论研讨、规划制定的同时，上海已经将开发浦东的规划从纸面落实到了行动上。1988年12月15日，跨越黄浦江的南浦大桥打下了第一根桩基，开始了越江工程建设。当时围绕南浦大桥建设，有两个方案：一个是大桥方案，一个是隧道方案。大部分专家认为要建隧道，因为隧道占地小。市领导力排众议，指出，建大桥还是建隧道不仅要从工程上考虑，还要从政治、社会效应和广大市民的感受上考虑。建大桥能振奋精神，鼓舞全市人民奋发向上。后来，市领导拍板造大桥。

1989年10月，中共上海市委书记、市长朱镕基在上海市市长国际企业家咨询会议上指出，“要加快开发浦东。上海进一步开放的重点就放在浦东开发上，我们正在采取实际步骤加快开发浦东。”“我们欢迎外国企业家来浦东投资”[7]。11月，上海市人民政府成立开发浦东新区领导小组。至20世纪80年代末，开发浦东的条件日趋成熟。

树立我国改革开放的一面旗帜

1989年春夏，国内外、党内外都有人对中国的改革开放路线能否继续表示怀疑。邓小平在总结我们党和国家之所以能在国际和国内风波中站住脚的原因时，明确指出了一个基本事实：如果没有改革开放的成果，在国际和国内风波面前，我们就不可能像今天这样巍然屹立。基于这样一种对大局的清醒判断，邓小平在1989年6月同中央负责同志谈话时指出：“现在国际上担心我们会收，我们就要做几件事情，表明我们改革开放的政策不变，而且要进一步地改革开放。”他还明确提出：“要把进一步开放的旗帜打出去”[8]。浦东开发这面旗帜正是在这样的背景下打出来的。

邓小平倡导的浦东开发，已经在政治层面由上海市的地方战略上升为国家战略。上海市委、市政府在20世纪80年代的一系列战略研究，为中央决策提供了基础，也为中央高层的政治决策提供了契机。

1990年1月21日，邓小平前往上海视察，这是自1988年以来他第三次来上海。就在邓小平到上海的两天后，国家主席杨尚昆也到上海视察。2月2日上午，市委书记、市长朱镕基就上海的经济发展和社会发展向杨尚昆作了汇报。当天，市委开会商量，由中共上海市委原第一书记陈国栋以开发浦东为主题再汇报一次。当天晚上，在西郊宾馆，杨尚昆仔细听取了陈国栋关于上海开发浦东的准备工作及设想。听完汇报，杨尚昆很满意。事后，杨尚昆向邓小平作了通报。2月13日，邓小平要回北京了。在面包车上，坐在前排的邓小平对送行的朱镕基说：“你们提出来开发浦东，我赞成。你们去跟江泽民同志说。”朱镕基当即回道：“江泽民同志刚到北京工作，上海的事情要他讲不方便。”邓小平爽快地答应：“好，我来讲！”

2月15日，国务委员兼国家计委主任邹家华、国家计委副主任兼生产委员会主任叶青受中央委派，带领国务院有关负责同志前来上海现场办公。在市长朱镕基和副市长黄菊等陪同下，邹家华、叶青两位领导实地考察了上海浦东新区。途中，朱镕基市长和倪天增副市长详细汇报了上海关于浦东开发的规划、设想和前期准备工作。朱镕基说，目前开发浦东的总体规划和分步实施规划已初步拟定，越江交通建设已有较大进展，水电、煤气、通信等建设前景看好，浦东开发的起步条件已趋于成熟。邹家华、叶青还同朱镕基等详细探讨了浦东开发过程中有关土地批租、外商投资等一系列问题。邹家华等回京后，将这些问题向中央作了汇报。

2月17日，邓小平在接见香港基本法起草委员会的全体委员之前，对中央几位负责同志说：“我已退下来了，但还有几件事，我还要说一下，那就是上海的浦东开发，你们要多关心。”[9]他建议中央政治局、国务院对此专门讨论一下，作他出正式的决策。2月26日，市委、市政府正式向党中央、国务院提交《关于开发浦东的请示》。3月3日，邓小平同几位中央负责同志谈到国际形势和经济问题时，指出：“比如抓上海，就算一个大措施。上海是我们的王牌，把上海搞起来是一条捷径。”[10]

1990年3月28日至4月8日，受江泽民总书记和李鹏总理的委托，中共中央政治局常委、国务院副总理姚依林率国务院特区办、国家计委、财政部、中国人民银行、经贸部、商业部、中国银行的负责同志到上海，就浦东开发问题进行专题研究、论证。中央各部委和上海市有关部门人员讨论、调研了10多天，最后汇总形成了向中央汇报的《关于上海浦东开发开放几个问题的汇报提纲》。报告提出，浦东开发要再加上“开放”的定位；开发基调是以现行经济技术开发区政策为基础，实行某些经济特区政策；开发面积定在350平方公里。

4月10日，国务院总理李鹏主持国务院常务会议，听取姚依林关于开发开放浦东的专题报告，并对开发开放中的若干问题逐个作了研究。

4月12日，中共中央总书记江泽民主持中央政治局会议，原则通过了国务院提交的浦东开发开放方案。

4月18日，在上海大众汽车有限公司成立5周年庆祝大会上，李鹏宣布：“中共中央、国务院决定，要加快上海浦东地区的开发，在浦东实行经济技术开发区和某些经济特区的政策。这是我们为深化改革、扩大开放作出的又一重大部署。我希望上海的同志们把开发浦东的事情办好，使上海焕发出新的活力，为国家的社会主义现代化建设作出最大的贡献。”[11]

6月2日，中共中央、国务院批复上海市委、市政府，原则同意上海5月4日报送的《关于开发浦东、开放浦东的请示》，指出：“开发和开放浦东是深化改革、进一步实行对外开放的重大部署。上海有良好的政治经济基础，有一批素质较高的科技管理人才，有一支强大的产业工人队伍，有优越的地理环境和便利的交通运输条件，又同海外各地有着广泛的联系。充分利用这些优势，有计划、有步骤、积极稳妥地开发和开放浦东，必将对上海和全国的政治稳定与经济发展产生极其重要的影响。开发和开放浦东是一件关系全局的大事，一定要切实办好。”

在邓小平的倡导和推动下，浦东开发开放从上海地方的发展构想上升为国家层面的战略，浦东开发开放的帷幕拉开了。

注释：

[1]陈坤龙：《向浦东广阔地区发展》，载《社会科学》1980年第5期。

[2][3][4][5]上海市计划委员会编《上海市计划报告集（1949—1998）》，第670页，第664页，第680页，第676页。

[6]明锐、逸峰：《江泽民在上海（1985—1989）》，上海人民出版社2011年版，第223页。

[7]《朱镕基上海讲话实录》第三卷，人民出版社、上海人民出版社2013年版，第366页。

[8][10]《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第313页，第355页。

[9]谢金虎、张持坚：《中南海与浦东开发》，载《瞭望》新闻周刊1996年第17期。

[11]中共中央文献研究室、中共上海市委编《邓小平与上海》，上海人民出版社2004年版，第111页。■

（作者单位：中共上海市委党史研究室）

（责任编辑 樊燕）