关税特别会议是在华盛顿会议召开之后，应中方的强烈要求，为了进一步解决中国的关税问题而召开的一次国际性会议。中方在这次会议上据理力争，意图实现中国关税自主，废除自鸦片战争以来的关税不平等条约，因此表现得格外强势，这也是中国废约运动兴起的表现；另一方面，美国在一战结束后，意图在全世界扩张自己的势力，面对中国的诉求，美国的外交政策发生了一些转变，从关税特别会议中就能窥见一二。

近代以来的中国关税问题

1840年，英国通过鸦片战争打开了中国的国门，与中国签订了《南京条约》。这一条约规定，英国进口货物缴纳的税款，中方应与英方商定，中国开始丧失关税自主权。西方各国继英国之后纷纷与中国签订不平等条约，美国也同样如此，于1844年同清政府签订《望厦条约》，获得了在华的协定关税权、领事裁判权、航海权以及片面最惠国待遇。第二次鸦片战争中，美、英、法、俄又分别同中国签订了《天津条约》，美国通过《中美天津条约》进一步确立了领事裁判权，扩大了片面最惠国待遇，增设了通商口岸，并获得了耶稣会士传教的权利。1868年，美国又在蒲安臣越权的情况下，与中国签订了《中美续增条约》，扩大了美国传教士的权利。1901年，和英法等其他八国一起同中国签订了《辛丑条约》。可以说，这一时期的中美关系是建立在不平等条约上的，美国对中国的政策可以理解为“炮舰政策”（Gunboat Policy)。美国更多的是追随英国等老牌殖民主义国家的脚步，获得最惠国待遇。此时的美国将大部分注意力放在了近东和中东地区，对远东尚未给予足够的关注。而中国正处于清政府的统治之下，尽管做出了一些修约尝试，但始终没有针对关税问题提出明确要求。此时的中美关系呈现出一种不平等的状态。

进入20世纪，美国的对外政策有所转变。由于美国已经成为了世界上最大的工业国，加之在与西班牙的战争中获胜，取得了对菲律宾的控制权，美国已不再仅仅跟随英国的脚步，在远东事务中，已经渐渐有了自己独立的政策。“门户开放”就是典型代表，美国表示承认各国在华的特权，但要求贸易机会平等，利益均沾。具体来说，就是在保持中国的主权和领土完整的情况下，一律按照中国政府现行的值百抽五税率征收关税，同时各国在各自势力范围内，不得征收高于本国的费用。随着中国国内政治运动的逐渐兴起，美国开始更多地考虑与中国国内的领导人进行互动，从最开始的孙中山到后来的袁世凯，再到后来的南京国民政府等。美国在考虑自身贸易利益的同时，也尽量避免采用激进手段处理中国事务。

中国自辛亥革命以来，国内争求国家独立自主的呼声越来越高，北洋政府时期就曾利用第一次世界大战的爆发，力图突破不平等条约并取得了一定的成果。然而北洋政府并不满足于此，更想进一步收回部分国权，在巴黎和会上提交了《中国希望条件说帖》，正式提出了中国希望废除外人在华特权的要求，其中就包括关税自主权。由于英法两国对中国这一提议态度消极，加之美国总统威尔逊仅提供道义上的支持，这次会议没能实现中方的要求。而美国为了确立国际新秩序，于两年后的华盛顿会议上，推动各国签订了《四国条约》和《九国公约》，体现出了美国远东新秩序的三个原则：1.强调国际合作，对中国事务要遵循协商一致原则；2.推行门户开放，各国不再谋求在华特权；3.中方承认华会制定的原则。从这一点看，华盛顿会议应该是对中国有利的，然而也是有条件的：中国自身发展必须走自由主义道路，即按照美国模式来发展。具体来说就是建立全国统一的代议制政府，推行自由贸易原则等等。中国则在美国的暗中支持下提出了“关税自主”（Tariff Autonomy），通过了《关于中国关税税则之条约》，决定在上海先召开修正税则、税率会议，各国批准后在大会闭幕三个月后召开“关税特别会议”。自华盛顿会议开始，美国就已经使用协商的手段来处理中国事务。

五卅运动与“关税特别会议”

华盛顿会议已经宣布将于三月后召开“关税特别会议”来讨论中国关税问题，然而由于金法郎案，法国始终不批准华盛顿会议的有关条约，使得关税特别会议迟迟不能召开。北洋政府由于受到财政方面的困扰，迫切希望召开关税会议解决中国关税问题，从而缓和中国政府经济窘迫的现状，要求先召开关税预备会议。然而，各国都以金法郎案未获解决为由表示反对，北洋政府迫于无奈，宣布将金法郎案结案，但各国仍以各种理由推脱。北洋政府一开始并没有争取关税自主的打算，关注的只是召开关税会议。在涉及到修约提议时，还表示对外条约应当遵守，段祺瑞还表示孙文废除不平条约的主张为空话。究其原因，段祺瑞作为临时执政上台，其地位并不稳固，意图博得西方国家的好感从而获得认同，故对不平等条约的问题显得并不积极。

“五卅惨案”的发生以及随之而来的五卅运动，给了北洋政府一个绝好的机会。5月31日晚，在获悉五卅惨案后，段祺瑞立即召集政府要员，提到“民气激昂，已达极点，无论如何，此事理直气壮，交涉可望胜利。……藉此机会，以博国人同情”。对当时的游行示威，段祺瑞表示不予干涉，仅需加强对东交民巷的保护即可，并于6月6日发表声明，表示此次事件政府必定会主持正义，向国外使团发出交涉。中国民众由此激起了“浩大的反帝运动，并发展成为废除不平等条约运动”[1]。促使当时的北洋政府扩大了拟在关税特别会议上讨论的范围，积极推动关税会议的召开，加之法国在金法郎案结案后批准了九国公约，各国已无理由再进行推脱。

中国国内兴起的民族主义情绪确实影响了各国，他们认为中国过于混乱的国内环境不能为外国侨民提供相应的保护。美国驻京代办梅耶（Mayer）在1925年7月10日给国务院发送的电报中提到“我确信，如今中国民族情绪的爆发某种程度上与政府的利用有关，这种情绪应该来自于对国外特权和利益的无止境的敌意和行为”[2]。美国驻华公使马慕瑞（J.V.A MacMurry)同样认识到了中国国内井喷式的民族主义情绪，以及随之而来的对外国的敌视。他在7月28日给国务院的电报中说道：“我在中国人如今的这种情绪中发现了几个类似的要素，首先它是种族主义的，其次它是民族主义的，这种情绪完全受一种情绪化的热忱催动，十二年来，我一直在观察中国的民族认知的增长，但仍没有准备好接受这样的情绪。”并说“在这样一个充满了民族情感的混乱环境里，要决定什么是重要的，什么是次要的，显然并不容易”[3]。马慕瑞对中国激昂的民族情绪做了一个略微夸张的描述，并极力强调中国如今的国内环境十分混乱，也就是说，马慕瑞在召开关税特别会议一事上，实际并不积极，他认为中国应当先有一个稳定的国内环境，才能够获得关税自主。必须指出的是，马慕瑞实则认为美方应该坚持华盛顿会议规定的对华方案，“结合我从上海事件（即五卅惨案）中获得的经验，中国人的反应是不正常的。我只能承认，坚持华盛顿会议提出的原则，以及按照这一原则来推动之后的关税特别会议才是明智的”[4]。马慕瑞实则暗示，中国必须先有一个符合西方各国规范的国内政治环境——包括上文中提到的统一的代议制政府，推行自由贸易等——中国才有资格获得一个独立自主的国家应有的权利。这一点实则在《九国公约》第一条第二款中“缔约国协定给予中国无障碍发展的机会，并维持一有力政府”有所暗示，博格提到“该款没有明确阐释中国承担着在自己家里建立秩序的义务，但他是隐含着的……华盛顿方案回到了美国的一贯思想，中国在具备西方标准的管理自己的能力之前，各国是不会放弃在华特权的”[5] 。

然而五卅运动的确给美国政府带来了较大的震动，时任美国国务卿凯洛格（Frank B.Kellogg)在7月30日对马慕瑞的电报中说道：“美国政府已经准备考虑中方关注的关于关税以及其他事项的改约要求。”[6]凯洛格在和马慕瑞以及梅耶的通信中，往往更加强调要尊重中方提出的要求。与马慕瑞一贯表现出来的态度不同，凯洛格往往表现出类似威尔逊的理想主义原则，他相信“炮舰外交”（Gunboat Diplomacy)的时代已经过去了，他接受了远东司司长约翰逊（Nelson T.Johnson)的建议，准备不再拖延让中国收回他的主权。1925年9月2日，在美国律师协会（American Bar Association)年度会议召开之前的演讲中，凯洛格提到了对中国问题的原则：“简而言之，对中国的政策可以概括成：尊重中国的主权和领土完整；支持中国建立一个高效稳定的政府；保持‘门户开放’或者说世界各国在华贸易机会平等；严格贯彻在华盛顿会议上对中国的承诺与义务；要求中国履行身为主权国家的义务——保护外国侨民的人身和财产安全……中国人已经广泛意识到，由各种不平等条约带来的关税定制，已经严重阻碍了中国调整进口税的能力，使得中国无法满足国内经济建设的需要……现有的关税体制，不固定的税率以及征收方式使得中国与各国之间摩擦不断。”[7]应该说，凯洛格的这一段讲话首先重复了华盛顿会议的原则，而在之后则具体指出了加诸在中国身上的关税不平等，并认为若再不调整现状，很可能会导致中国与其他国家关系的进一步恶化。实际上，早在6月30日，凯洛格与施肇基会晤时，约翰逊就已经提出在关税问题上可能不仅仅增加附加税、裁撤厘金等，还应该提出一个给予中国关税自主的计划和提案。凯洛格在9月9日给美国参加关税会议代表团的指示中说道：“过去几个月发生的事情说明，这些条款（华会条款）作为渐进式的改革，并不能满足中方最终实现关税自主的要求……我认为，关于中国的关税问题，关税特别会议应该超越他严格定义的范围，讨论整个关税问题。”可以看出，受到中国国内高涨的民族情绪影响，美国主动调整了关于中国的政策，实现了对华盛顿条约的突破。某种程度上说，中国的民族主义与美国的理想主义在这一问题上形成了呼应的态势。

关税特别会议中的争论

1925年10月26日，关税特别会议在北京开幕。中国方面的全权代表为沈瑞麟、王正廷等人，美方代表则为驻华公使马慕瑞以及史陶恩等人。会议决定分为三个委员会，第一委员会讨论关税自主及裁厘问题；第二委员会讨论过渡办法（附加税等）问题；第三委员会讨论与关税会议有关问题。